乾隆二十多年间，一位外放任学政的翰林从京师启程南下。刚走到江北某府境内，当地知府亲自迎候于驿站之外。随从有些不解，小声说了一句：“老爷只是七品翰林出差，何至于如此兴师动众？”知府听见，笑着答了一句：“你家老爷此番，不是翰林，是督学学政。到一省，就是半个钦差，谁敢怠慢？”这一幕，恰好点出了清代官场里一个颇为有趣、又颇具门道的现象。
在清代官制里，有几类官，看档案上的品级并不显眼，却极有分量。更关键的是，他们虽然在地方任事，却多属京官编制，听命于皇帝和部院，不用看一省督抚的脸色。学政、盐政、各关税大使、三织造，就是其中最典型的代表。
这些官职的共通点在于：一脚踩在地方，一脚仍在京城；名义上去到各省、各关、各府，实际上仍是皇帝伸出去的手。很多地方大员面上虽不服，心里却绝不敢怠慢。
一、学政：一省文运，半个钦差
明清两代，都把教化、科举看得极重。到了清代，负责一省学校、士习、文风的，便有一个专门名称——学政。
清初沿袭明制，顺治年间原称“督学道”或“学道”，一律带按察使司佥事衔，通常由进士出身的各部郎中、员外郎出任。那时虽也重要，却还没形成后来那种“半个钦差”的声势。真正的转折在康熙朝。
康熙二十三年，朝廷在顺天、江南、浙江三地，首次设“提督学政”一职，简称学政。这个称呼一经确立，很快推广。到了雍正四年，全国各省都设学政，三年一任，逐渐成为定制。一省的科举考试、府县学宫的兴废、读书人的操行与文风，全在这位学政的掌握之中。
学政的驻地一般在省城，自成一衙，称学政衙门。也有例外，比如江苏学政驻江阴，安徽学政驻太平，陕西学政驻三原，这种安排，多半与当时交通与考务布局有关。表面看只是办公地点不同，背后却也体现出朝廷对某些区域的特别考量。
有意思的是，学政的品级并不固定，而是随出身而变。若由礼部侍郎出任，则是正二品；若由翰林院侍讲、编修、检讨等出任，品级就可能是正六品、正七品，但一旦披上“提督某省学政”的顶戴，到了地方就大不一样。督抚可以是一省最高行政长官，但在科举和教育事务上，往往犯不着轻易得罪学政。
雍正以后，朝廷对学政的选任愈发谨慎，规定必须由进士出身的侍郎、京堂、翰林、詹事，或科道官担任。换句话说，走上学政之位的人，大多在京中已有履历，是熟悉规矩、懂得门道的“自己人”。
从编制上看，各省学政全部列入京官序列，只是“暂时差遣”到地方主持一省文教。乡试完毕，还要回京复命。学政手中握着科举取士的生杀大权，一份“乡试案卷”，足以改变无数读书人的命运。这种权力，一般地方官根本插不上手。
学政的性质，与钦差大臣有几分相似。虽不挂“钦差”二字，却是皇帝的直接使者。学政的位次，通常排在总督、巡抚之下，却在布政使、按察使之上。地方财政、刑狱归布按，文运、学校归学政，各有分工，而看重读书人、重视科举的时代，一省士绅往往更愿意和学政多打交道。
也正因为这种特殊地位，学政在地方行走，多半不必“仰看督抚眉眼”，只要办好科举、稳住文风，按期回京交代即可。在外人看来，这样的差遣，虽有任期短、奔波劳累之苦，却有难得的清贵和实权。
二、盐政：盐引之权，不在督抚
若说学政掌的是“笔墨功名”，盐政手中掌握的，则是真金白银。盐在封建时代是关系民生和财政的大宗物资，历代王朝都牢牢抓在中央手中。清代也不例外，围绕盐课而设的“盐政”，便是其中关键。
明代管理盐务的主官，称“巡盐御史”，由都察院差出，名义上是监察官，实则兼有行政权力。清朝入关后沿用这一制度，在两淮、长芦、河东等要地，各设巡盐御史一名，任期一年。这些御史虽驻扎地方，却毫无疑问是京官身份，直接向京城负责。
巡盐御史管辖盐场、盐商、盐引发放，既要维护盐课收入，又要防范私盐走漏。品级上并无固定，一般从各部郎中、员外郎或监察御史中选任，有时也会从内务府司官中挑人。只看档案，很难用一个统一的品秩来概括，却挡不住他在实务中的份量。
一年一换的制度，出发点是防止与盐商勾结，却带来一个新问题：人刚熟悉情况，就要调走。管理不便不说，地方督抚也拿这位“每年一来的京官”不好用力约束。雍正帝看在眼里，干脆动了一次大手术。
雍正二年，朝廷下令改革盐政：两淮盐务由两江总督兼管，两浙盐务交浙江巡抚兼理，长芦盐务由直隶总督兼理，福建盐务则归闽浙总督兼管。原本独立的巡盐御史，逐步退出舞台，盐政权转入总督、巡抚之手。
不过，事情也不能一概而论。在这场改革之前，巡盐御史长期属于京官编制，不受督抚直接节制。哪怕地方大员对盐务有意见，也多需绕道上奏，由朝廷协调。读清代前期档案，经常能看到总督、巡抚与巡盐御史之间的龃龉，有时甚至闹到互相参劾，背后就是权力边界不太清楚。
到了雍正之后，盐政逐渐变成督抚的“兼职”，从制度上看似压缩了那种“不受节制”的空间。不过从历史脉络看，若单说“盐政”这块，雍正以前确实是一块由京官把持、敢与地方鼎足而立的实权领域，地方官对其既忌惮，又多有微妙心思。
盐课关乎国库，盐价又牵动民生。掌盐政者，哪怕品级未必惊人，只要能牢牢控制盐引和盐商，就足以在地方站稳脚跟。对于督抚而言，一省盐务若有疏漏，也未必能轻易推责。双方关系微妙，正是清代官场的一道剪影。
三、税关与“关大使”：钱从哪来，人听谁的
财政的另一头，是税关。清代在明制基础上，在全国各地设立众多税关，征收商税、关税、杂税。对这些税关的管理，则总绕不开一个位置——“关税大使”。
这些税关名目不少，大体可分三类。一类为“户关”，直接归户部管；一类为“工关”，归工部管；还有一部分，干脆落在内务府手中，供皇室“家用”。这些税关散落在各地，有的设在关口要道，如山海关、古北口等；有的则在江河港口、商旅繁盛之处。
顺治时期，朝廷曾把不少税关交由地方官兼管，以方便就近管理。但与此同时，又从京城任命一批专司税务的京官出任“关税大使”，负责重要关卡。总体来看，康熙以前，税关大使以京官为主，尤其内务府出身者居多，很有“皇帝自家人看钱”的意味。
雍正元年后，随着整饬吏治、裁撤冗官的风气渐盛，大部分税关逐步下放给地方，由布政使、道台、知府按规管理。然而，有些关口实在太重要，朝廷仍不放心完全交给地方。
山海关、古北口、蟠桃口、杀虎口，这些都是北方屏障要冲；打箭炉这样的关隘，则扼制西南商路。这些地方的税关，往往仍由朝廷专派人员担任大使或监督，有时是内务府官，有时是部员，有时是专差，变化频繁，很难用一种固定称呼概括。
这种安排造成一种颇为微妙的局面：同一省内，有的税关听地方官，有的税关却由京官坐镇。钱从哪来，人听谁的，就显得格外敏感。地方督抚当然希望把所有财政都握在手里，但在这些重要关卡前，却不得不让出一部分空间。
第一次鸦片战争之后，清廷被迫开放通商口岸，中外贸易重心发生巨大变化。道光、咸丰年间，陆续出现了“洋关”与“常关”的区分。原有的内地税关多称“常关”，新设的对外海关则被统称为“洋关”。咸丰四年后，上海、广州等地相继设立海关，聘洋人担任总税务司，对海关做统一管理。
在这一套新制度下，许多重要口岸的关税管理权，实质上落到了总税务司系统之内，地方督抚对海关只能一定程度上协调，难言真正掌控。这些海关官员虽在地方办公，却多半“不受督抚节制”，只听总税务司和上层指挥。与此前的关税大使一样，他们也是一种“在地方，却不完全属于地方”的存在。
清末官制改革后，朝廷将各税关划归度支部统一管理，从制度上做了一次归拢。但从整个清代来看，那些年间散布各地的关税大使、专差、监督，确实构成了地方行政体系之外的一条特殊线索。品级也许不高，可只要掌握了“税关钥匙”，地方官就不敢轻视。
四、三织造：四品官，却是“家里人”
谈到不受督抚节制的地方官，绕不过“三织造”。这三织造，是江宁织造、苏州织造、杭州织造的合称，职掌看似单纯：为皇宫采办丝、绸、棉等衣料，顺带负责贡品。但清代内务制度一贯严格，这三个织造府，绝非普通的地方机构。
织造府源自明代织造衙门。明代的织造，多由太监担任，权势极大，屡有跋扈之事。清朝入关后，对此颇有戒心，虽然沿袭其机构，却改变用人方式，不再用太监，而是交由内务府管理，由旗人官员出任。
织造的品级，一般是正四品。单看顶戴，不算特别醒目。可一旦落在江南这块土地上，事情立刻变了味。江南丝绸之乡，民间财富集中，贡品繁多。皇帝要的衣料、器物，大半出自这里。负责采购、验看、汇送的人，手里自然掌握着巨大的经济与人脉资源。
江宁织造曹家，就是有名例子。康熙朝几十年间，曹氏几代人先后担任江宁织造。曹寅、曹頫等人不仅负责织造事宜，还负有暗中监察江南官员、士绅的职责。曹寅与康熙关系密切，既是内务府臣，又带有半分“耳目”的意味。在地方官看来，江宁织造院内究竟传递什么消息回京，外人根本无从得知。
从编制上说，三织造官员全部属于内务府，也就是说，是皇帝“家里人”，更准确一点说，是皇帝的“家臣”。他们不属吏部统辖，也不在地方班列里排资论辈。地方督抚可以调度本省文武官，却无法随意插手织造府内部事务，更不可能考核其政绩。
这种“家里人下到地方办事”的模式，使三织造处于一种独特位置：一方面，品级不过四品，理论上比总督、巡抚低好几级；另一方面，一旦牵涉到皇宫用度、贡品供给、江南舆情，这位四品官的话，往往比一般布政使、按察使还更有分量。
有地方官曾感叹：面对江宁织造，不敢不恭。道理就在这里。谁都清楚，这类内务府官员，回京后一句话，可能就影响到一省官员的印象甚至仕途。表面上各司其职，骨子里却是一条非常直接的“上达之路”。
在江宁、苏州、杭州三处，织造府与地方衙门之间有着复杂的互动：征调工匠、采购物资、安排运输，都需要地方配合。但一旦牵涉到内务府例收、宫中预定，地方官也只能“从命”。这种交错关系，使三织造的实际地位，远远超出正四品的范畴。
从整体上看，学政、盐政、税关大使、三织造这几类官职，有一个共同特点：档案里属于京官，办事地点却在地方；名义上有明确分工，实际运行时又有大量灰色地带与权力交集。地方督抚再强硬，也必须承认这些“外来者”的存在和权力。
学政握一省科举文风，盐政与税关掌控财政命脉，三织造则代表皇帝“家务”，直插江南。这些看似“品级不高”的官员，在具体事务上，却往往能与总督、巡抚分庭抗礼。清代地方政治的复杂性，很大程度上，就体现于这种重叠的权力结构之中。
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